생성AI는 이전에는 상상할 수 없었던 방식으로 경제적 효율성과 소비자 편익을 증진하고 있다. 시장에서는 국내·외 빅테크 기업을 비롯해 다수의 스타트업이 참여해 경쟁을 펼치고 있으며, 이는 기술 경쟁, 자본·인재·고객 유치, 인접 시장 수직통합, 사업자 간 파트너십 등 다양한 형태로 나타나고 있다.

그러나, 생성AI 개발에는 대규모 자본과 고도의 기술이 필요하다는 점, 이 시장에서는 규모의 경제, 네트워크 효과 등 구조적 특성이 나타난다는 점 등으로 인해 시장지배력을 가진 소수 사업자가 등장하고 있으며, 이로 인한 경쟁 제한 우려 역시 발생하고 있다.

이미 EU, 미국, 영국, 프랑스 등 해외 주요 경쟁당국들은 생성형 AI 시장에 대한 높은 관심을 바탕으로 시장연구(Market Study)를 통한 보고서를 발간하거나 경쟁법 위반 혐의에 대해서는 조사 등을 진행하는 상황이다.

공정거래위원회(위원장 한기정, 이하 ‘공정위’)가 신기술을 중심으로 빠르게 변화하는 AI 시장의 경쟁 상황을 살펴보고, 경쟁·소비자 이슈를 선제적으로 분석해 시장참여자들의 예측가능성을 도모하는 ‘생성형 AI와 경쟁(Generative AI and Competition)’ 정책보고서를 발간했다.

이번 정책보고서는 가파르게 성장하고 있는 AI 시장에서 혁신을 저해하지 않으면서, 공정한 경쟁이 지속될 수 있는 시장환경을 조성하는 한편, 향후 시장 내 경쟁질서 확립을 위한 정책자료로 활용하기 위해 발간됐다.

2024년 8월 생성AI 시장의 시장구조와 경쟁 상황을 파악하고 시장 내 경쟁·소비자 이슈에 대한 심층 연구를 목적으로, 공정위는 한국경쟁법학회와 함께 국내·외 주요 사업자를 대상으로 AI 시장 서면 실태조사를 진행했다.

공정위는 이번 실태조사 결과를 반영하는 한편, 산업계·학계·연구기관 등 전문가 의견을 청취하고, 다양한 문헌자료를 참고해 정책보고서를 작성했다. 주요내용으로 ▲생성AI 가치사슬 구분 ▲국내 생성AI 시장 경쟁상황 분석 ▲경쟁·소비자 쟁점 분석 및 과제 ▲향후 정책 방향 등이다.

생성AI 가치사슬 및 국내 시장 상황 분석

먼저, 생성AI 시장의 주요 가치사슬을 AI 인프라(컴퓨팅 자원, 데이터, 전문인력)-AI 개발(기반모델)-AI 구현(AI 서비스) 3단계로 구분했다.

AI 인프라 시장의 경우, AI 반도체 시장엔 엔비디아, 인텔, AMD 등 해외 사업자 및 사피온코리아, 리벨리온, 퓨리오사AI 등 국내 사업자로 구성됐다. 시장은 엔비디아 제품에 대한 높은 수요·선호도를 보이나, 보고서는 AI 반도체 기술 발전에 따른 경쟁 상황 변동 모니터링 필요하다고 분석했다.

한편, AI 반도체를 다수 확보해 자체 컴퓨팅 능력을 갖추는 것이 쉽지 않아 클라우드 서비스 제공사(Cloud Service Provider, CSP)들이 컴퓨팅 자원을 클라우드 서비스로 제공하고 있었다.

클라우드 시장은 기존에 진입하고 있던 AWS, 마이크로소프트, 구글 등 해외 CSP와 네이버클라우드, KT클라우드, NHN클라우드 등 국내 CSP가 시장을 견인했다. 특히, AI 사업에 필요한 AI 반도체 등 인프라 구축과 AI 기능 확장 역량 등에서 해외 CSP가 국내 CSP보다 상대적 우위에 있었다.

또한 기반모델을 구축하기 위해서는 상당한 컴퓨팅 자원을 통해 방대한 데이터의 학습이 필요하므로, 역량에 따라 사업자는 기반모델을 직접 개발하거나 타 사업자의 기반모델을 이용하고 있었다.

대표적 해외 사업자인 구글, 메타, 오픈 AI(Open AI), 마이크로소프트, 엔비디아, 앤트로픽(Anthropic) 등과 네이버, 카카오, LG, KT, NC소프트, 업스테이지 등 국내사업자가 시장을 구성했다.

시장에서 다양한 모델이 출시되고 있어 사업자 간 경쟁은 활발하나, 필수 인프라를 이미 확보한 빅테크 위주로 시장을 선점하고 있으며, 해외 사업자들이 국내 사업자보다 상대적으로 경쟁 우위에 있었다.

한편 AI 서비스의 경우 일률적 구분 기준은 없으나, ‘AI 비서’와 같이 광범위한 작업 등을 수행하는 수평적 AI(Horizontal AI) 서비스 및 법률 등 특정 산업 맞춤형으로 제공되는 수직적 AI(Vertical AI) 서비스 등으로 시장이 구분됐다.

두 시장 모두 기반모델 개발사가 자사 AI 서비스를 직접 개발·제공하는 유형, 파트너십을 통하여 공동 개발을 추진하는 유형 등 다양한 형태의 AI 서비스가 존재하고, 유·무료 서비스가 혼재됐다.

따라서, 고비용의 AI 인프라 사업을 직접 영위하지 않더라도 진입이 가능하여, 기반모델을 보유한 국내외 사업자 외에도 국내 대기업 및 스타트업 등이 참여하여 경쟁하고 있는 상황으로 분석했다.

총평으로, 가치사슬별 제품·서비스는 대체로 전 세계 어디서나 이용할 수 있으므로, 경쟁 양상은 글로벌 시장과 국내 시장이 유사했다. 그러나 사업자들이 일부 가치사슬 분야에만 진출해 거래관계를 형성하고 있는 경우도 있지만, 전 분야에 진출하여 수직통합을 구축하는 사업자들도 존재했다.

경쟁·소비자 쟁점 분석

한편, 공정위는 위의 경쟁 상황 분석 결과를 토대로, 생성AI 시장에서 경쟁에 영향을 미칠 수 있는 구조적 요인과 가정적 상황 또는 이론적 가능성, 실태조사에서 제출된 업계의 우려 등을 고려한 경쟁·소비자 이익 저해 우려 등을 분석했다.

1. 구조적 요인

자본·기술 집약적 산업 각 가치사슬에서 많은 자본과 고도의 기술력 등이 요구됨에 따라 생성AI 시장에 새로운 사업자의 진입이 용이하지 않을 수 있으며, 이는 경쟁 압력을 저하한다고 분석했다.

특히, 규모·범위의 경제의 측면에서 대규모 자본이 투입되는 AI 반도체 시장 등은 초기 대규모 자본 투입 이후 비용 절감을 통해 규모의 경제 달성 가능하다고 보았다.

또한, 다른 분야 진출을 통해 가치사슬 간 수직통합을 구축하는 등 범위의 경제를 실현할 수 있고, 이용자 증가에 따른 네트워크 효과도 나타날 수 있어 이로 인한 시장 진입장벽이 발생할 수 있다고 전망했다.

한편, 선도적 사업자는 초기 시장에서 자신의 제품 및 서비스 인지도 제고, 선제적 투자 등을 통해 후발주자와의 격차를 확대할 수 있어 진입장벽을 만들 수 있다고 전했다.

2. 경쟁·소비자 저해 우려

한편, 보고서는 생성AI 시장의 경쟁을 저해하는 요인인 기업 단독행위와 기업결합을, 그리고 소비자 이익을 저해하는 요인을 분석했다.

① 기업 단독행위

AI 반도체, 클라우드 등 필수 요소 관련 시장에서 상당한 지배력을 가지고 있는 사업자가 가격, 물량 등 거래조건에 관해 그 지배력을 남용하는 등 ‘필수 요소 접근제한’이 발생할 수 있다고 분석했다.

또한 주된 상품·용역 시장에서 상당한 지배력을 가지고 있는 사업자가 거래 상대방에게 단종된 상품의 구매를 강요하는 등 결합 판매가 강제되는 ‘결합판매’가 발생할 우려가 있다고 보았다.

또한 사업자들이 고객을 확보·유지하기 위해 제공하는 이익이 부당하거나 과다한 경우 또는 거래관계 이탈을 방지하기 위해 배타적 조건부 거래를 강제하는 경우 경쟁이 저해될 수 있다고 설명했다.

한편 최근 AI 기술력, AI 서비스 개발, 품질 제고 등을 위해 사업자 간 협력·제휴 등이 나타나고 있으며, 이 과정에서 기술을 부당하게 이용할 경우 공정거래법 적용 대상이 될 수 있다고 전했다.

② 기업결합

AI 시장에서 자금력이 풍부한 수직통합 사업자가 스타트업 등에 상당한 규모로 투자하거나 사업자 간 파트너십 체결 사례가 발생하고 있다. 이는 전통적인 자본 투자 및 지분 취득 외에도 인력 채용, 기반모델 라이선스 확보 등 여러 형태로 나타난다.

특히, 사업자의 특정 기업에 대한 투자·인수 등이 관련시장 내 시장지배적 지위 남용 행위로 이어질 수 있다며, 영국이 마이크로소프트 및 인플렉션AI 간 인력 채용 등 파트너십을 기업결합 심사 대상으로 본 사례와 관련해, 현행 기업결합 신고·심사 제도 개선을 검토할 필요가 있다고 전했다.

③ 소비자 이익 저해 요인

AI 개발사, AI 서비스 제공 사업자들이 데이터 수집·활용을 위해서는 이용자 동의가 필수적이며, 동의 방식은 포괄적 동의, 서비스 접근 시 개별 고지 등을 통한 동의, 이용자의 선택 동의 등 다양한 방식이 존재한다.

그러나, AI 사업자가 데이터 수집시 실질적 동의를 받지 않는 행위가 발견돼, 소비자 이익을 저해한다는 우려가 존재했다.

향후 계획

공정위는 이번 보고서의 후속 연구로 AI 분야에서 데이터의 수집·활용과 관련한 경쟁제한 행위 규율 방안에 대해 추가적인 시장연구를 추진하는 등 국내 AI 시장의 공정한 경쟁질서 확립을 위한 경쟁정책 방향 모색을 지속해 나갈 방침이다.

데이터 수집·활용과 관련한 AI 사업자의 행위가 소비자 이익을 침해하는 우려에 대해 공정거래법·소비자법 규율 가능성 등 제도 개선 검토를 계획하고 있다. 특히, 기존 기업결합과 유사한 효과를 가지는 파트너십 등 새로운 형태의 기업결합에 대한 제도 개선 필요성을 검토할 예정이다.

또한 경쟁제한 소지가 있는 행위에 대한 모니터링 강화를 위해, 국내 AI 생태계에서 발생하는 경쟁 등에 대해 면밀히 감시할 계획이다.